MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS MPC.SP - 8ª Procuradoria (11) 3292-4302 - www.mpc.sp.gov.br

Em exame, nos termos do art. 71, inc. I, c/c art. 31, § 1º, ambos da Constituição Federal, art. 33, inc. XIII, da Constituição Estadual, e art. 2º, inc. II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, prestação das contas municipais em epígrafe.

A partir das informações obtidas no curso do processo, consideram-se os resultados contidos no quadro abaixo:

Preliminarmente, ressalta-se que as contas da Municipalidade foram objeto de acompanhamento quadrimestral, com base no artigo 1º, § 1º, da Resolução nº 01/2012 desse E. TCESP, tendo sido as ocorrências de fiscalização anotadas nos relatórios constantes no evento 47.12 (1º quadrimestre) e 78.31 (2º quadrimestre), objetivando dar oportunidade à Administração para prevenção e correção, dentro do próprio período, das ações que se apresentassem com tendências ao descumprimento dos objetivos estabelecidos em lei.

Observada a adequação da instrução processual, respeitadas as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, o Ministério Público de Contas opina pelo prosseguimento do feito, com emissão de PARECER PRÉVIO DESFAVORÁVEL, a despeito das ponderadas conclusões da digna Assessoria Técnica (evento 239), vez que as Contas de Governo não se apresentaram dentro dos parâmetros legais e dos padrões esperados por este Tribunal.

Inicialmente, convém destacar a série histórica de classificação do Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEG-M) (evento 104.64, fl. 02), da qual se infere desídia do administrador em seu múnus público, ante a retração ou manutenção de quase a totalidade dos indicadores setoriais nos mais baixos patamares do marcador:

Depreende-se da tabela acima que, a despeito do cumprimento dos índices constitucional ou legalmente vinculados, a Administração deve pautar sua atuação também no princípio da eficiência, debruçando-se sobre o caráter finalístico dos gastos públicos, notadamente, no que se refere à implementação efetiva dos direitos fundamentais e das políticas públicas que lhes amparam (art. 165, §10 da CF/1988), sob pena de despender recursos sem retorno qualitativo à população local.

Inicialmente, no que tange ao planejamento, a classificação do Município regrediu da nota “C+” (em fase de adequação) para “C” (inadequado) para o índice de efetividade da gestão "i-Planej" que compõe o IEG-M. A Fiscalização aponta, nesse quesito, a ausência de levantamentos prévios formais dos problemas, necessidades e deficiências do Município que deveriam orientar a elaboração do orçamento (evento 104.64, fls. 05/06).

Acrescenta que as peças que compõem o planejamento não foram divulgadas com os indicadores de programas e metas de ações governamentais (Previsto x Realizado) e que nem todas as Unidades Orçamentárias têm conhecimento prévio da previsão de receita anual cabível para a execução de suas ações.

Reforça-se que o planejamento na gestão pública é de vital importância, com capítulo específico (II) na Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000, além de alusão no texto constitucional (art. 174), contribuindo de forma direta para o cumprimento do princípio da eficiência insculpido no art. 37, caput, também da carta republicana, com influência direta sobre todos os aspectos da gestão.

É fundamental para os administradores públicos uma visão sistêmica quanto à importância de um planejamento efetivo que proporcione o alcance dos objetivos e, consequentemente, o atendimento dos interesses da coletividade.

Considerando a importância do planejamento na mensuração da consistência entre o que foi planejado e o efetivamente executado, este se apresenta como uma ação vital para o direcionamento correto de recursos materiais, humanos e financeiros prescrita no §1º, art. 1º da LRF:

“§ 1º - A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.” (g.n.)

A preocupação com o planejamento é sistematicamente reforçada no âmbito dessa E. Corte de Contas, através da ampla divulgação aos jurisdicionados de Manuais e Comunicados[1], bem como da jurisprudência atual, que estabelecem as diretrizes que devem ser respeitadas pelos Gestores municipais:

Não existe mágica na administração pública. Para atingir as metas propostas e prestar bons serviços à população, é preciso fazer a lição de casa e utilizar os instrumentos legais, como o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a própria Lei Orçamentária Anual. É com base neste arcabouço jurídico que as administrações municipais irão elaborar o planejamento das suas ações e principalmente gastar o dinheiro do contribuinte com muito mais qualidade.

[...]

O insuficiente planejamento orçamentário tem sido um dos principais motivos pelos quais não atinge o Município a despesa mínima em Educação e Saúde; reincide em déficits orçamentários; vê aumentada sua dívida; aplica incorretamente receitas vinculadas (multas de trânsito, royalties, CIDE, fundo da criança e do adolescente); enfim, incorre em várias mazelas que indicam o parecer desfavorável desta Corte.

              (Gestão Financeira de Prefeituras e Câmaras Municipais com as regras do último ano de mandato e da legislação eleitoral - 2019)

2.8 PLANEJAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E ANÁLISE DAS PEÇAS DE PLANEJAMENTO

Foram verificadas diversas falhas no setor de planejamento e nas peças orçamentárias do Município.

É imprescindível aos gestores públicos a visão sistêmica quanto à importância da realização do efetivo planejamento no setor público, visando o alcance da excelência na gestão pública, em relação à materialização dos serviços prestados pelo Município para alcance dos objetivos governamentais, ou seja, o atendimento dos interesses da coletividade.

Isso é o que nos ensina o Professor José Maurício Conti sobre a importância da definição das metas pelo Poder Público:

“Não é tarefa fácil, embora seja da maior relevância, a identificação dos exatos objetivos e respectiva quantificação, com a especificação de qual seja a unidade e medida para cada programa, e, consequentemente, as metas a serem atingidas”.

E é neste contexto que se destaca a importância da implantação de processos de planejamento dentro das instituições públicas, pois é somente com este tipo de instrumento administrativo que a Municipalidade começará a alcançar melhores resultados para a sociedade. Aliás, essa é mais uma lição do Professor Conti:

“Um bom planejamento, dotado de clareza e transparência, é imprescindível para uma gestão eficiente e uso proveitoso dos recursos públicos. Planejar é escolher prioridades, ainda que essas escolhas sejam difíceis e importem em deixar de lado muitas ações relevantes – afinal, é para isto que os governantes são eleitos, esse é seguramente o maior ônus que pesa sobre seus ombros. Mas esta clareza e transparência nem sempre interessam aos que estão no alto comando da administração pública, que hesitam em desagradar a quem quer que seja, preferindo a opção política de, ainda que aparentemente, atender a todos, sem deixar claras as prioridades, até para não tornar transparente o que e quem não foi contemplado.” (TCE/SP, Segunda Câmara, TC-006525.989.16, contas de 2016 da Prefeitura de Ribeirão Bonito, Rel. Conselheiro Dr. Dimas Ramalho, Parecer Publicado no Diário Oficial em 30/05/2019, Decisão com Trânsito em Julgado em 17/07/2019, (g.n.).

Em relação à dívida de longo prazo, informa o Relatório que o valor informado pela prefeitura para as dívidas previdenciárias está incorreto, haja vista que o Instituto de Previdência Social dos Servidores de Cajamar - IPSSC informou que o valor da dívida total do município (corrigido monetariamente) para com o RPPS é de R$ 147.039.152,20, o que resultou em ajuste de R$122.013.952,31, o que elevou a dívida consolidada de R$ 26.985.305,29 para um total de R$148.999.257,60.  Informa, ainda, que o mesmo ajuste foi feito por ocasião da análise das contas de 2018, quando a dívida informada pelo IPSSC foi de R$ 146.486.271,06, resultando um ajuste de R$ 119.145.862,74, conforme se verifica na comparação entre o exercício em exame frente ao exercício anterior (evento 104.64, fls. 08).

A Defesa argumenta que o saldo da dívida líquida está aquém do limite de 120% da RCL e que a diferença de valores “se deve ‘aos ‘layouts’ disponibilizados pelo sistema AUDESP, o que, segundo informa a equipe técnica da Corte de Contas, será objeto de correção em 2020” (evento 192.1, fls.06/07).

Nessa perspectiva, o MPC considera que a ausência de fidedignidade prejudicou o acompanhamento das contas públicas, pois os dados apresentados nos referidos itens não refletem a real situação do Município, revelando-se em rota de colisão aos princípios da transparência fiscal e da evidenciação contábil (art. 1º, §1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal e art. 83 da Lei nº 4.320/1964, respectivamente), bem como inobservância a um conjunto de orientações desta Corte, a exemplo do Comunicado SDG nº 34/2009, Instruções Normativas nº 02/2016, e Manual Básico do Controle Interno, não podendo, pois, ser relevadas.

No que concerne à tesouraria, a Fiscalização, desde 2012[2], aponta a precariedade do controle, persistindo as inúmeras informações conflitantes nas conciliações bancárias que resultaram em relatório de 237 páginas de transações referentes a lançamentos que apresentam divergência entre as informações fornecidas pelos bancos e os registros da contabilidade (evento 104.64, fls.26/28).  No confronto entre essas as bases de dados da contabilidade municipal, bancos, Sistema Audesp e a relação das contas bancárias em nome do município foram encontrados:

• divergências no número de bancos, incluindo registro no sistema AUDESP de contas em estabelecimentos bancários que deixaram de existir;

• 10 agências bancárias que não constam da base do BACEN;

• erros de digitação nos dados enviados pela origem.

A Origem argumentou, em sua defesa, que os servidores municipais estão trabalhando para sanar as pendências existentes, o que, todavia, não se consubstancia em tarefa de fácil conclusão e que algumas instituições bancárias ainda não forneceram os extratos solicitados, mesmo após notificação extrajudicial enviada pela Secretaria Municipal de Justiça. Mais uma vez, as justificativas mostram-se ineptas para afastar as falhas identificadas.

O Parquet reitera que conciliação bancária é procedimento fundamental para assegurar o efetivo gerenciamento financeiro e o cumprimento dos princípios da oportunidade e fidedignidade das informações contábeis e deve ser elaborado com segregação de função, de forma contínua e ininterrupta. A conciliação apresenta uma situação financeira realista do órgão, extremamente necessária para que várias decisões importantes sejam tomadas. Da mesma forma, uma boa gestão também depende da precisão da conciliação bancária.

Obsta, também, a concessão de parecer favorável a permanência de déficit de 1.029 vagas no Ensino Infantil – Creche, correspondente à 38,45% da demanda, aspecto agravado pelos inúmeros apontamentos na seara educacional (evento 104.64, fls. 31).

Cumpre mencionar que o acesso à educação de 0 a 17 anos é direito público subjetivo (art. 208, §1º, CF) e, portanto, plena e imediatamente exigível perante o Poder Judiciário, devendo ser responsabilizada a autoridade competente em caso do não oferecimento (art. 208, §2º, CF).

A respeito do tema, a Suprema Corte já se posicionou pela interpretação sistemática e integradora conferida aos incisos I e IV e §1º do art. 208 da Lei Maior, nos seguintes termos:

A educação infantil representa prerrogativa constitucional indisponível, que, deferida às crianças, a estas assegura, para efeito de seu desenvolvimento integral, e como primeira etapa do processo de educação básica, o atendimento em creche e o acesso à pré-escola (CF, art. 208, IV). - Essa prerrogativa jurídica, em consequência, impõe, ao Estado, por efeito da alta significação social de que se reveste a educação infantil, a obrigação constitucional de criar condições objetivas que possibilitem, de maneira concreta, em favor das “crianças até 5 (cinco) anos de idade” (CF, art. 208, IV), o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de pré-escola, sob pena de configurar-se inaceitável omissão governamental, apta a frustrar, injustamente, por inércia, o integral adimplemento, pelo Poder Público, de prestação estatal que lhe impôs o próprio texto da Constituição Federal. - A educação infantil, por qualificar-se como direito fundamental de toda criança, não se expõe, em seu processo de concretização, a avaliações meramente discricionárias da Administração Pública nem se subordina a razões de puro pragmatismo governamental. - Os Municípios - que atuarão, prioritariamente, no ensino fundamental e na educação infantil (CF, art. 211, § 2º) - não poderão demitir-se do mandato constitucional, juridicamente vinculante, que lhes foi outorgado pelo art. 208, IV, da Lei Fundamental da República, e que representa fator de limitação da discricionariedade político-administrativa dos entes municipais, cujas opções, tratando-se do atendimento das crianças em creche (CF, art. 208, IV), não podem ser exercidas de modo a comprometer, com apoio em juízo de simples conveniência ou de mera oportunidade, a eficácia desse direito básico de índole social.”

(STF, 2ª Turma, ARE 639337 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. 23.08.2011)

Em igual sentido, destaca-se o entendimento do Egrégio Tribunal de Justiça bandeirante:

AGRAVO INTERNO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DIREITO À CRECHE E PRÉ-ESCOLA EM PERÍODO INTEGRAL. O atendimento, em creche e pré-escola às crianças de até cinco anos de idade é dever do poder público, nos termos das normas inscritas no inciso IV do art. 208 da Constituição Federal e nos arts. 53, inciso V, e 54, inciso IV, do Estatuto da Criança e do Adolescente. Por outro lado, muito embora advenha do art. 211 do vigente Código Político que a organização dos sistemas de ensino deva implementar-se em regime de colaboração dos entes políticos, pesa sobre os Municípios, prioritariamente, a atribuição quanto ao ensino fundamental e à educação infantil, esta última em ordem a abranger o fornecimento de creche e pré-escola, inclusive. Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público que não obsta o direito da criança à imediata matrícula na creche. Não provimento do agravo interno.

(TJ/SP, Câmara Especial, Agravo Regimental 0008221-58.2014.8.26.0526, Rel. Des. Evaristo dos Santos, j. 23.10.2017).

A situação, portanto, demonstra que, apesar de comprometer relevante parcela das receitas municipais no ensino (27,71% da receita resultante de impostos foram empenhados na sua manutenção e desenvolvimento – art. 212 da CF/1988) (evento 104.64, fls. 29), esses recursos não estão sendo utilizados de forma eficiente (art. 37, caput, e art. 74, II, ambos da CF/1988), porquanto não atendem as demandas da população local, na contramão da almejada qualidade dos gastos municipais.

No bojo desse cenário, sobressaem ainda os inúmeros e graves apontamentos efetuados pela Fiscalização (evento 104.64, fls. 62/63) em relação a: inadequada estrutura física do almoxarifado da educação, elevado número de professores temporários, ausência de sala de aleitamento em creches, ausência de escola com período integral, pouca participação de diretores em cursos de capacitação, ausência de pesquisa/estudo para levantar quantitativo de crianças que necessitavam do ensino fundamental anos finais, não atingimento das metas do IDEB, resultando em baixa classificação do índice “i-Educ” (“C”: inadequado).

Assim, entende-se que o Executivo deve, especialmente, atender a demanda de vagas nas creches municipais, providenciar os Autos de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB) e realizar as reformas e/ou reparos nas escolas em situação precária.

Importa destacar ainda, que o desatendimento à demanda por vagas nas creches já foram objeto de determinações na apreciação das contas do município no exercício de 2014, 2016 e 2017:

"Entretanto, a despeito da razoável nota B+ alcançada, a análise dos paradigmas utilizados na concepção do i-EDUC - Índice Municipal de Educação - denotam a necessidade de se incrementar a qualidade do ensino municipal, especialmente em relação às metas do IDEB, à falta de entrega de uniformes aos discentes da rede municipal de ensino, à demanda reprimida por vagas em creches (1.755 vagas) e no ensino infantil (188 vagas), bem como à inexecução dos programas de avaliação de rendimento escolar."

(TCE/SP, Primeira Câmara, TC-36/026/14, contas de 2014 da Prefeitura de Cajamar, Rel. Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues, Parecer Publicado no Diário Oficial em 25/11/2016, Decisão com Trânsito em Julgado em 30/01/2018, g.n.)

"2.8 Determino, à margem do Parecer, a expedição de ofício ao Chefe do Executivo com as seguintes advertências:

h) Regularize a demanda de vagas na rede municipal de ensino."

(TCE/SP, Primeira Câmara, TC-4383.989.16, contas de 2016 da Prefeitura de Cajamar, Rel. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo, Decisão com Trânsito em Julgado em 27/01/2020, g.n.)

"Ademais, malgrado às elucidações de defesa, em face dos resultados de inspeção e dos componentes de efetividade, sigam advertências à Administração Municipal:

- Empreenda avanços na gestão educacional para o fim do melhor atendimento à população, com oferta suficiente de vagas de creche, obtenção do AVCB (Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros) pra todas as unidades escolares, investimentos de melhoria da Frota Escolar de Veículos e da logística da Merenda Escolar (item C.2; i-Educ);"

(TCE/SP, Primeira Câmara, TC-6861.989.16, contas de 2017 da Prefeitura de Cajamar, Rel. Auditor substituto de Conselheiro Antonio Carlos Dos Santos, Parecer Publicado no Diário Oficial em 06/11/2019, g.n.).

Igualmente ineficiente situação do serviço público de saúde municipal. Isso, porque, conquanto a aplicação de recursos tenha superado o percentual mínimo exigido (evento 104.64, fls. 41), a avaliação do indicador setorial (i-Saúde) registrou uma queda do índice “B”, alcançado em 2018, para o insatisfatório patamar “C+” (em fase de adequação) (evento 104.64, fls. 41/51), denotando a repudiada falta de eficiência, eficácia e efetividade na aplicação dos recursos públicos.

Nesse contexto, ganham relevo os seguintes apontamentos: (i) unidades de atendimento necessitando de reparos; (ii) escala de trabalho dos profissionais da saúde não estavam em locais acessíveis ao público; (iii) medicamentos com prazo de validade inferior a 30 dias; (iv) na farmácia de UBS o ambiente não estava em boas condições de higiene e protegido contra a entrada de insetos, roedores e outros animais; (v) ausência de sistema de controles para evitar a dispensação de medicamentos a pacientes que não estão mais em tratamento (alta médica/mudança de residência/óbito); (vi) divergência na contagem de medicamento; (vii) ausência de AVCB – Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros; (viii) falta de Certificado de Desinsetização.

A lista de desacertos apurados desafia as diretrizes constitucionais quanto à garantia do direito social à saúde, conforme previsto no art. 196: “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

Reitera-se, portanto, posicionamento de que não basta a mera observância quantitativa de percentuais impostos ao gestor, devendo o administrador debruçar-se sobre o caráter finalístico do gasto público, qual seja: a implementação efetiva dos direitos apontados pelo constituinte de modo a permitir uma maior isonomia entre os cidadãos.

No que concerne aos índices de gestão “i-Amb” e “i-Cidade”, a situação também é preocupante, haja vista que tais índices apresentaram no exercício notas “C” (baixo nível de adequação).

Dessa forma, ante o acima exposto, o Ministério Público de Contas opina pela emissão de PARECER PRÉVIO DESFAVORÁVEL, em especial, pelos seguintes motivos:

1. Item A.2 – insatisfatório planejamento municipal com reflexo no índice setorial do IEG-M que se encontra no mais baixo nível de adequação (“C”) (REINCIDÊNCIA);
2. Item B.1.4 – Valor dos débitos previdenciários subavaliados (REINCIDÊNCIA);
3. Itens B.3.2 e G.2 – setor de tesouraria com controles precários, além de falhas nas conciliações bancárias e consequente inexatidão dos dados enviados ao Sistema Audesp (REINCIDÊNCIA);
4. Itens B.3.3 e C.2 – gestão inadequada do Ensino, ressaltando, precipuamente, falta de vagas nas creches e unidades de ensino em situação precária (REINCIDÊNCIA);
5. Item D.2 - ineficiente gestão da Rede Pública Municipal de Saúde;
6. Itens E.1 e F.1 – índices de efetividade da gestão insatisfatórios (i-Amb e i-Cidade)  (REINCIDÊNCIA);
7. Item H.3 – não atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações da Corte de Contas (REINCIDÊNCIA).

Ademais, impende que a Administração adote providências necessárias ao exato cumprimento da lei (art. 71, inc. IX, da Constituição Federal e art. 33, inc. X, da Constituição Estadual) e aprimore a gestão nos seguintes pontos:

1. Itens A.2, B.2, C.2, D.2, E.1 e F1 – corrija as impropriedades apontadas pelo IEGM sob as perspectivas Planejamento, Fiscal, Educação, Saúde, Ambiente, Cidade e Proteção ao Cidadão e Governança de Tecnologia da Informação, conferindo maior efetividade aos serviços prestados pela Administração;
2. Item 1.9 – realize adequação no quadro de pessoal e fixe as atribuições dos cargos comissionados na própria norma de sua criação, a fim de permitir a análise de sua pertinência com as restritas hipóteses de existência estabelecidas no art. 37, inc. V, da Constituição Federal, a fim de que os cargos em comissão sejam providos por servidor com formação em nível superior;
3. Item 1.10 – abstenha de conceder Revisão Geral Anual por Decreto Municipal, devendo a mesma Lei de Iniciativa do Executivo conceder RGA a todos os servidores da municipalidade;
4. Item B.3.1 – aprimore o acompanhamento e cobrança das quantias devidas pelos agentes políticos, implementando medidas necessárias para satisfação dos débitos;
5. Item G.1.1 – faça as adequações necessárias com vistas a atender a lei de acesso à informação e a lei da transparência fiscal;
6. Item G.2 – contabilize corretamente os lançamentos de modo a evitar divergências entre os Dados fornecidos pela Origem e aqueles apurados pelo Sistema AUDESP.

Acerca de tais recomendações, é preciso alertar a Origem que a reincidência sistemática nas falhas incorridas poderá culminar no juízo desfavorável das contas relativas a exercícios vindouros, sujeitando ainda o responsável às sanções previstas no art. 104 da LCE 709/93.

Por fim, caso haja juntada de qualquer novo documento ou pronunciamento nos autos, nisto incluída a manifestação de órgão técnico desta Corte de Contas, desde já se requer vista, nos termos do art. 70, § 1º, do Regimento Interno, c/c art. 3º, inc. I, da Lei Complementar nº 1.110/2010, a fim de que o Ministério Público de Contas, atuando como fiscal da ordem jurídica, possa ter acesso a todos os elementos da instrução processual.

É o parecer.

São Paulo, 13 de julho de 2021.